城投公司如何看待四部委463號文的影響

 

近日，財政部聯(lián)合國家發(fā)改委、人民銀行和銀監(jiān)會等四部委聯(lián)合下發(fā)了一份文件（見財政部網(wǎng)站），試圖制止地方政府及其融資平臺采用各類違法違規(guī)方式，進(jìn)行融資的行為。

 

在《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預(yù)[2012]463，以下稱“《通知》”）中，四部委明確提出了“十六個不得”的要求。其中，對地方各級政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會團(tuán)體提出了“九個不得”，即未經(jīng)有關(guān)監(jiān)管部門依法批準(zhǔn)不得直接或間接吸收公眾資金進(jìn)行公益性項(xiàng)目建設(shè)；不得對機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工及其他個人進(jìn)行攤派集資或組織購買理財、信托產(chǎn)品；不得公開宣傳、引導(dǎo)社會公眾參與融資平臺公司項(xiàng)目融資；不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購（BT）責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)；不得出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔(dān)保協(xié)議；不得以機(jī)關(guān)事業(yè)單位及社會團(tuán)體的國有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進(jìn)行抵押或質(zhì)押；不得為其他單位或企業(yè)融資承諾承擔(dān)償債責(zé)任；不得為其他單位或企業(yè)的回購（BT）協(xié)議提供擔(dān)保；不得從事其他違法違規(guī)擔(dān)保承諾行為。

 

對地方政府融資平臺提出了“七個不得”，即地方政府對融資平臺公司注資不得將政府辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)作為資本注入融資平臺公司；不得將儲備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源；不得授權(quán)融資平臺公司承擔(dān)土地儲備職能和進(jìn)行土地儲備融資；不得將土地儲備貸款用于城市建設(shè)以及其他與土地儲備業(yè)務(wù)無關(guān)的項(xiàng)目；因承擔(dān)公共租賃住房、公路等公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借需要財政性資金償還的債務(wù)，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不得向非金融機(jī)構(gòu)和個人借款；不得通過金融機(jī)構(gòu)中的財務(wù)公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險公司等直接或間接融資。

 

本人結(jié)合學(xué)習(xí)2010年國發(fā)19號文及這兩年多來，地方政府投融資平臺在規(guī)范、清理、整頓過程中的實(shí)際情況，認(rèn)為要充分理解463號文件的精神實(shí)質(zhì)，需要從以下幾個方面來提高認(rèn)識。

 

首先463號文，希望緊急剎車政府公益性項(xiàng)目采取隱性舉債的方式。根據(jù)國發(fā)（2010）19號文的規(guī)定，對只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)；對承擔(dān)上述公益性項(xiàng)目融資任務(wù)，同時還承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營任務(wù)的融資平臺公司，要在落實(shí)償債責(zé)任和措施后剝離融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺職能。這意味著公益性項(xiàng)目的融資和運(yùn)作將主要依靠政府財政渠道資金解決，而不是靠融資平臺本身。目前地方政府，包括投融資平臺通過各種形式的直接和間接融資，融資投入公益性項(xiàng)目的行為，在政策層面是得不到支持的。況且現(xiàn)階段，許多公開發(fā)行產(chǎn)品有可能已經(jīng)介入到政府債務(wù)“借新還舊”不良循環(huán)的鏈條之中，一些非銀行金融機(jī)構(gòu)通過運(yùn)作，將社會資金間接進(jìn)入政府公益性項(xiàng)目（這種變通受托資產(chǎn)進(jìn)行投資的業(yè)務(wù)，也可以稱為中國式的“影子銀行”業(yè)務(wù)），他們對投融資平臺提供了另類支持，造成政府舉債更加隱蔽和不透明，因此，463號文此時踩下剎車，不僅希望各級地方政府能夠從源頭項(xiàng)目融資上，正本清源，遏制各類違法違規(guī)的融資行為。同時也希望對金融市場中各類服務(wù)機(jī)構(gòu)的后續(xù)運(yùn)作帶來影響。

 

其次，希望遏制以政府公益性資產(chǎn)和無形資產(chǎn)變相做大投融資平臺的傾向。463號文件，在重申了19號文提出的學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺公司同時，特別加入了不得以政府辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院、公園、儲備土地作為資產(chǎn)，注入投融資平臺，做大融資平臺資產(chǎn)規(guī)模的行為。一方面這將限制投融資平臺的資本擴(kuò)張規(guī)模和擴(kuò)張速度，從根本上降低地方政府投融資平臺股權(quán)融資和債務(wù)融資的基礎(chǔ)條件；另一方面，也會對投融資平臺原有的融資能力和融資規(guī)模，帶來一定的限制作用。

 

第三，希望幫助地方政府解脫依賴土地財政的怪病。由于地方政府與中央財政在事權(quán)與財權(quán)方面的不匹配，造成各級地方政府不得不利用土地財政，進(jìn)行公益性項(xiàng)目的融資和建設(shè)。而463號文提出，地方各級政府必須嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定規(guī)范土地儲備機(jī)構(gòu)管理和土地融資行為，不得授權(quán)融資平臺公司承擔(dān)土地儲備職能和進(jìn)行土地儲備融資；不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源；不得授權(quán)融資平臺公司承擔(dān)土地儲備職能和進(jìn)行土地儲備融資的要求。這從根本指明了地方政府未來公益性項(xiàng)目融資和運(yùn)作的方向，也是希望幫助地方政府盡快改變依賴土地財政，進(jìn)行城市建設(shè)和融資的情況。

 

    當(dāng)然我們也注意到，該文件標(biāo)注為財預(yù)［2012］463號，是由財政部預(yù)算部門匯總成文后由四部委聯(lián)合發(fā)出。與19號文相比，在效力和實(shí)施方面也會存在一定的問題。一是當(dāng)前面臨政府換屆，經(jīng)濟(jì)金融政策和市場形勢的發(fā)展，仍然存在很大的不確定性，各地政府對各種違法違規(guī)的融資行為進(jìn)行清理和整改，不僅需要一定的時間，還需要在諸多的疑難雜癥目前痛下決心，因此這項(xiàng)工作實(shí)施的難度將是非常大。二是當(dāng)前正值一個新的財年開始，在地方政府需要編制2013年財政預(yù)算時出臺這個文件， 其指向性和目的性非常明顯，也希望為地方政府制定財政預(yù)算時提供充分的參考，同時引起各級地方政府，特別是政府投融資平臺的高度重視，切實(shí)擔(dān)負(fù)起加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、防范財政金融風(fēng)險的責(zé)任。

 

關(guān)于國家四部委規(guī)范土地儲備與融資的新政解讀

 

2012年11月15日，國土資源部、財政部、中國人民銀行和中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)土地儲備與融資管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕162號，以下簡稱《通知》），要求加強(qiáng)土地儲備機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)和資金管理，理清土地儲備業(yè)務(wù)與融資的關(guān)系，切實(shí)防范可能出現(xiàn)的金融風(fēng)險，保障土地儲備工作規(guī)范健康運(yùn)行。

　　對于地方政府融資平臺而言，我們可以從以下五個要點(diǎn)對該政策加以解讀：
　　1、土地儲備機(jī)構(gòu)監(jiān)管方面。國土部門將建立土地儲備機(jī)構(gòu)實(shí)時更新名錄，進(jìn)行名單式管理與監(jiān)測，被列入名錄的土地儲備機(jī)構(gòu)需將納入儲備土地、已供儲備土地、儲備資金收支、各類融資等相關(guān)信息上傳至監(jiān)管部門，并以此作為土地管理、財政預(yù)算、金融貸款監(jiān)督檢查的主要依據(jù)。意圖矯正有的地方土地儲備機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范的現(xiàn)象，將不符合規(guī)定的土地儲備機(jī)構(gòu)排除在名錄之外，倒逼其規(guī)范設(shè)置和運(yùn)作。
　　2、儲備土地規(guī)模結(jié)構(gòu)方面。要求土地儲備機(jī)構(gòu)制定年度土地儲備計劃以控制新增儲備土地規(guī)模和融資規(guī)模?！锻ㄖ丰槍Ξ?dāng)前有的地方無節(jié)制擴(kuò)大土地儲備總規(guī)模，進(jìn)而擴(kuò)大融資規(guī)模的問題，細(xì)化了《土地儲備管理辦法》的規(guī)定，明確提出應(yīng)將年度土地儲備計劃作為制定年度土地儲備資金收支預(yù)算、確定年度土地儲備融資規(guī)模的主要依據(jù)，并設(shè)置了年度新增儲備土地的數(shù)量限制，通過總量控制遏制土地儲備規(guī)模的無序擴(kuò)張。
　　3、儲備土地前期開發(fā)方面。要求土地儲備的公共職能與市場運(yùn)作機(jī)制相分離，明確規(guī)定有下設(shè)或掛靠從事工程建設(shè)機(jī)構(gòu)的，必須與土地儲備機(jī)構(gòu)徹底脫鉤。供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，應(yīng)通過公開招標(biāo)方式選擇工程設(shè)計、施工和監(jiān)理等單位，不得通過下設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行工程建設(shè)，以此堵住儲備土地前期開發(fā)環(huán)節(jié)中的尋租暗道。
　　4、土地儲備融資行為方面。地方土地儲備融資納入地方性政府債務(wù)統(tǒng)一管理；通過增加省級財政部門審核程序，加強(qiáng)對儲備土地融資規(guī)模的事前控制，由省級財政部門依法核準(zhǔn)后核發(fā)年度融資規(guī)?？刂瓶ǎ谫Y規(guī)?？刂瓶ǔ蔀榻鹑跈C(jī)構(gòu)發(fā)放貸款，進(jìn)行風(fēng)險控制的重要依據(jù)；此外，土地儲備機(jī)構(gòu)融資貸款用途必須符合土地儲備資金使用范圍，不得用于城市建設(shè)以及土地儲備業(yè)務(wù)無關(guān)項(xiàng)目；納入儲備的土地不能為土地儲備機(jī)構(gòu)以外的機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。
　　5、土地儲備資金管理方面。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，土地儲備資金專項(xiàng)用于征收、收購、優(yōu)先購買或收回土地需要支付的土地價款或征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、前期開發(fā)支出費(fèi)、貸款利息支出及其他相關(guān)費(fèi)用等。此次《通知》在嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有政策的基本上，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)收支預(yù)算和決算的管理，同時，加強(qiáng)國有土地收益基金的落實(shí)與管理，國有收益基金要按規(guī)定比例計提，并按規(guī)定用于土地儲備。土地儲備機(jī)構(gòu)必須按規(guī)定用途使用土地儲備資金，不得挪用。

　　2007年出臺的《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)〔2007〕277號）以及配套的《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》（財綜〔2007〕17號）等規(guī)定搭建了土地儲備各項(xiàng)制度的基本框架，對實(shí)現(xiàn)土地儲備、開發(fā)利用的良性循環(huán)，促進(jìn)土地資源合理配置作用明顯。但在實(shí)踐中也產(chǎn)生了一些突出問題，如：土地儲備機(jī)構(gòu)魚龍混雜、儲備土地規(guī)模不受約束、土地儲備資金敞口風(fēng)險等，此次《通知》的發(fā)布正是針對于此，且強(qiáng)力地回應(yīng)了近年來土地儲備工作實(shí)踐中出現(xiàn)的種種現(xiàn)實(shí)問題。雖然從《通知》規(guī)范的主體來看，矛頭直指各地土地儲備機(jī)構(gòu)，但在中短期內(nèi)，對與土地儲備職能或業(yè)務(wù)密切相關(guān)的地方政府融資平臺將產(chǎn)生重要的影響：
　　1、考慮到我國土地儲備機(jī)構(gòu)主要分為兩種：a.政府職能部門設(shè)立的事業(yè)單位性質(zhì)的土地儲備機(jī)構(gòu)；b.政府出資設(shè)立的企業(yè)性質(zhì)的土地儲備機(jī)構(gòu)。全國近萬家地方融資平臺不僅包括各地的土地儲備中心，還包括大量從事融資平臺土地儲備一級開發(fā)等平臺企業(yè)。因《通知》實(shí)行名錄制管理后，不排除會存在部分融資平臺暫時無法進(jìn)入土地收儲機(jī)構(gòu)名錄，并因此短期內(nèi)受到融資限制的可能性。
　　2、按《通知》要求，此前名錄以外的機(jī)構(gòu)（含融資平臺公司）名下的儲備土地，應(yīng)嚴(yán)格按照《通知》的要求逐步規(guī)范管理，并明確納入儲備的土地不得用于為土地儲備機(jī)構(gòu)以外的機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，此舉將會限制融資平臺抵押土地獲取資金的行為，增大融資平臺的再融資壓力，尤其是銀行貸款對抵押的要求較高，獲取的難度會更大；由于債券對土地抵押沒有硬性要求，而且2012年發(fā)行的城投債2/3以上都沒有采取任何增信手段，所以地方融資平臺會更傾向于通過發(fā)債融資，但這無疑將進(jìn)一步加大城投債的供給壓力。
　　3、《通知》的實(shí)施將會加大地方政府向融資平臺公司注入土地資產(chǎn)的難度，而此前這是改善融資平臺公司資本結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)融資能力的主要手段；隨著部分權(quán)屬不完整或不清的儲備土地被清查歸口土地相關(guān)部門管理，與之相應(yīng)的融資平臺或項(xiàng)目公司的資本金數(shù)量也將產(chǎn)生動搖；《通知》要求土地儲備的公共職能與市場運(yùn)作機(jī)制相分離，隨著土地儲備和融資管理規(guī)范化的提升，部分地方政府融資平臺公司的收入和利潤有可能面臨大幅縮減的境遇，集中償債能力會被削弱。
　　4、此外，《通知》明確加強(qiáng)對國有土地收益基金的落實(shí)與管理，按規(guī)定用于土地儲備不得挪用。預(yù)計以此為主要還款來源的公益性項(xiàng)目的籌資壓力將進(jìn)一步增大，這對部分融資平臺長期依賴地方政府的財政收支水平將提出更高要求。

　　雖然當(dāng)前從事土地收儲相關(guān)業(yè)務(wù)的平臺企業(yè)眾多，存在部分不能及時納入土地收儲機(jī)構(gòu)名錄的可能，但《通知》中也指明“名錄以外機(jī)構(gòu)（含融資平臺）名下儲備土地，應(yīng)嚴(yán)格按照《通知》要求逐步規(guī)范管理”，由于此處未限定規(guī)范管理的具體時間，因此應(yīng)當(dāng)有逐步走向規(guī)范的緩沖期。另一方面，《通知》在短期內(nèi)定能起到加強(qiáng)土地儲備機(jī)構(gòu)管理、規(guī)范土地儲備融資行為的作用，但中長期效果還有待于觀察。從《通知》的內(nèi)容中可以看出，四部委意圖通過互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段對每個土地儲備機(jī)構(gòu)的每筆土地儲備融資貸款進(jìn)行監(jiān)管，中國幅員遼闊、層級復(fù)雜，這種精細(xì)化管控最終效果如何，也需有關(guān)部門進(jìn)一步驗(yàn)證。