當全中國都在說“城鎮(zhèn)化”的時候，大家說的“城鎮(zhèn)化”是一回事嗎？
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵指出，中央政策已明確，城鎮(zhèn)化就是農村人口向城鎮(zhèn)逐步轉移的過程，就是城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務覆蓋更多的農村地區(qū)和人口的過程。
但是，很多人擔心，城市管理者可能更愿意把精力放在對現(xiàn)有城鎮(zhèn)戶籍人口的服務上，或者是愿意加大對城鎮(zhèn)基礎設施建設和景觀建設的投資。傳統(tǒng)的政績觀導致對“城鎮(zhèn)化”的誤解，進一步導致各地的城鎮(zhèn)化實踐與中央的政策思路有差距。
2012年，全國總人口13.54億；城鎮(zhèn)戶籍人口(非農業(yè)人口)4.78億，占35.29%，農村戶籍人口(農業(yè)人口)8.76億；按居住地劃分，城鎮(zhèn)常住人口7.12億，占52.6%(即城鎮(zhèn)化率)。而在這7.12億人中，農民工人數(shù)在2.5億以上。
7億多人生活在城里，中國的城鎮(zhèn)化速度是世界上最快的，城鎮(zhèn)化過程中遇到的問題也是世界上任何一個國家都沒有經歷過的。因為在拉動內需方面的重要作用，城鎮(zhèn)化將成為推動經濟改革的重要方向。但對城鎮(zhèn)化的誤讀，無疑將影響城鎮(zhèn)化的最優(yōu)進程。
日前，李鐵在接受《中國經濟周刊》采訪時指出了城鎮(zhèn)化存在五大誤讀：城鎮(zhèn)化就是城市化，城鎮(zhèn)化就是土地城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化就意味著投資建設，城鎮(zhèn)化就是城市現(xiàn)代化，城鎮(zhèn)化就是提升戶籍居民生活福利。
在李鐵看來，人們并不是不明白中國城鎮(zhèn)化的真正內涵，而是被城鎮(zhèn)化背后涉及到的利益再分配綁住了手腳。
城鎮(zhèn)化≠城市化
聚焦于各類大中城市和城市群，是對城鎮(zhèn)化的誤讀，中國應該走一條適合國情的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。
在農村人口向城市轉移的過程中，有兩個陷入分歧或者有時被混淆的概念：城鎮(zhèn)化，還是城市化？
從事宏觀經濟研究的政策專家和學者們，大多愿意使用“城市化”的概念。一方面是因為國際上沒有城鎮(zhèn)化的說法，另一方面是希望未來我國的城鎮(zhèn)化道路聚焦于各類大中城市和城市群。
而從事農村政策研究的部門和一些領導同志，根據(jù)我國的國情，傾向于采用“城鎮(zhèn)化”的提法。
中國現(xiàn)在有7.1億城鎮(zhèn)人口，可是我們只有658個城市，另外還有近兩萬個建制鎮(zhèn)，建制鎮(zhèn)平均人口1萬多。按照國際上一般對城市的認定，我們所有的建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)都可以叫做城市?？墒窃谥袊?，建制鎮(zhèn)的統(tǒng)計范疇是屬于農村，隸屬于城市的管轄。如果我們提出“城市化”，在中國這種國情下，各級城市政府會以此為借口，排斥農民工，同時，他們會利用自己管理上的優(yōu)勢權力，使得生產要素走向更多地向城市傾斜，把自己的城市越做越大。
“城鎮(zhèn)化”，這是目前中央既定政策的提法。我國已經有近2萬個小城鎮(zhèn)，把城鎮(zhèn)化的矛盾分解到小城鎮(zhèn)，會把不穩(wěn)定因素降到最低。其次，在中國國情下，鎮(zhèn)代表著一部分農村人口就地就近的轉移，這也是我們重要的目標。
但是，大城市也必須要承擔農民工進城的公共服務問題。在尊重農民自愿選擇的前提下，各類城市都應該積極接納農民轉移，走出一條適合我國國情的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。
城鎮(zhèn)化≠土地城鎮(zhèn)化
在各地政府過度依賴“土地財政”的情況下，大量農村土地被低價征收。但實際上，城市在吸納農村土地的同時，應當同步做好失地農民的市民化問題。
2000—2010年，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴張了64.45%，而城鎮(zhèn)人口增長速度只有45.9%。土地的城鎮(zhèn)化速度，要遠快于人的城鎮(zhèn)化速度。
改革開放以來，特別是進入20世紀90年代以來，城市通過低價征用農村的耕地或者集體建設用地資源，獲取了大量的資金，解決了城市的基礎設施建設。可以說，城市如今在形態(tài)上已經向現(xiàn)代化邁進，農村的土地作出了極大的貢獻。
如果從某個城市或某個村莊的角度看，低價征收農民土地肯定是帶有一定的剝奪性質。但從全局上看，中國特殊的土地征用制度，對于促進大量非農人口增加，提高農民收入，發(fā)揮中國國際競爭力等方面也起到了重大作用。中國每年有1000多萬農民進城從事非農就業(yè)，總共有2.5億農民從事非農產業(yè)，農民收入的近一半來自非農就業(yè)。各個地方政府在招商的時候，工業(yè)土地基本是零地價或負地價，這也是建立在現(xiàn)有的土地征用制度上的。
但土地征用過程中存在很多問題，比如一些城市政府在推進城市發(fā)展和建設中，土地粗放型使用，甚至不惜大量占用耕地，進行城市的擴張。目前城市人均建設用地133平方米，超過國家規(guī)定的80~120平方米的標準。
另外，盡管有2.5億農民進城從事非農產業(yè)，但農村人口向城市轉移的重要戰(zhàn)略目標并沒有得到相應的實現(xiàn)。
各類城市只歡迎農民工來就業(yè)打工，而不歡迎他們定居落戶，這是一個普遍存在的事實。為了降低城市發(fā)展成本，剝奪農民工帶來的廉價勞動力已經成了城市非常正常的選擇，而為農民工提供與戶籍居民同等的公共服務則被排斥在外。
城鎮(zhèn)化≠投資建設
在傳統(tǒng)的政績觀指引下，幾乎所有的地方政府都把城鎮(zhèn)化看作加快城市建設的大好時機，卻忽視了城鎮(zhèn)化發(fā)展中最重要的轉移農村人口的長遠目標。
城鎮(zhèn)化是要加快城鎮(zhèn)建設還是要促進人口轉移？雖然理論界已經明確城鎮(zhèn)化是農村人口向城鎮(zhèn)逐步轉移的過程，也是城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務覆蓋更多的農村地區(qū)和人口的過程。但在實際操作中，各地做的，和中央講的完全不是一回事。
幾乎所有的地方政府都按照傳統(tǒng)慣性來理解城鎮(zhèn)化，認為城鎮(zhèn)化就是城市建設，是投資上項目。這是基于政績、基于地方GDP增長的非?，F(xiàn)實的認定。政府政績要閃亮，要超過前任，至少達到前任所獲得的收益，或達到前任的投資水平，就繼續(xù)通過土地出讓、通過城鎮(zhèn)建設來獲得。在到地方調研的過程中，我們發(fā)現(xiàn)，有的城市規(guī)定了大拆大建的數(shù)量指標，作為政績考核的標準之一；有的要求城鎮(zhèn)面貌在短期內出現(xiàn)較大的變化，符合所謂城鎮(zhèn)現(xiàn)代化的發(fā)展潮流。
更嚴重的是，在大規(guī)模城鎮(zhèn)建設的過程中，公共資源造成了嚴重的浪費。一些城市盲目照搬照抄發(fā)達國家城市建設的模式，追求的是大廣場、大馬路、摩天大樓、會展中心、大中心公園綠地和景觀工程。甚至在一些中西部城鎮(zhèn)，盡管產業(yè)基礎薄弱，財政入不敷出，也在不惜舉債鋪開攤子，大規(guī)模搞城市建設。當中出現(xiàn)了大量的政績工程和形象工程。這種現(xiàn)象無論是在省會城市還是在地級市和縣級市，比比皆是，隨處可見。
城鎮(zhèn)化≠城市現(xiàn)代化
城市建設向歐美看齊，高標準、追求現(xiàn)代化，更加拉大了城鄉(xiāng)差距，抬高了農民進城落戶門檻，與城鎮(zhèn)化提出的本義背道而馳。
城鎮(zhèn)化過程中，面臨著相當大的一個難題就是：城里的有識人士、精英、管理層、決策層，包括媒體、教授、學者、專家、政府管理層，都在向歐美看齊，所以我們看到了千城一面的、以歐美為樣板的、現(xiàn)代化的城市形態(tài)。他們認為，只有這樣才能體現(xiàn)出中國經濟快速發(fā)展的實力。甚至一些部門在下達的文件中要求，城鎮(zhèn)化建設要高標準、高檔次，要面向未來。
可是，最容易被忘記的是中國的國情：中國有近9億農民仍被排斥在城鎮(zhèn)化進程之外。實際上，城鎮(zhèn)化很簡單，農村人口向城鎮(zhèn)轉移，一定是低素質、低端就業(yè)、低收入人口進入城鎮(zhèn)的過程，這恰恰和現(xiàn)在城市管理者的城市發(fā)展理念發(fā)生了沖突。
北京市關閉農民工子弟學校，原因就是這些學校達不到公辦學校的標準和水平。那么公辦學校的標準和水平又是向什么看齊呢？是按照城里人的要求，向發(fā)達國家的水平看齊。在城鎮(zhèn)化過程中，參照系水平過高，和發(fā)展階段較低并存的過程，是我們邁不過去的一道坎。
我們制訂城市規(guī)劃和公共服務標準，是針對城市的富裕人口、精英人口，還是承認城市公共服務差別化的現(xiàn)實存在？給2.5億進城農民工提供一定的空間？
城鎮(zhèn)化≠提升戶籍居民生活福利
把發(fā)展的成果封閉在城市，不是城鎮(zhèn)化的本義，應當使進城農民與當?shù)鼐用裣硎芫然墓哺＠?/span>
改革開放以后，城市發(fā)展的速度遠遠優(yōu)于農村，使得城市居民所享受的公共福利也遠遠大于農村居民。大量的決策者、媒體記者、知識分子、企業(yè)家都住在城里，他們的話語權遠遠高于農民工，他們不希望和所謂的低端人群共同生活在一個區(qū)域里。這在很大程度上影響到了公共決策。
目前，中國的城市在公共服務上不完全對外來人口開放。首先，外來人口不能享受戶籍人口的各項社會保障政策和福利政策。截至2010年底，農民工參加養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)和生育保險的比例分別為9.5%、24.1%、14.3%、4.9%和2.9%。當然，外來人口也無法享受到戶籍人口的低收入補貼。
其次，外來人口和戶籍人口存在著就業(yè)上的不平等，公務員考試有戶籍要求，一些國有企業(yè)的重要崗位和國家事業(yè)單位的就業(yè)也有戶籍要求。
第三，在大多數(shù)城市，無論是原來的福利分配住房，還是后來的廉租房、經濟適用房、限價房等，基本不對外來人口開放。即使是外來人口在城鄉(xiāng)結合部所居住的出租房，在管理上也被認定為不合法。而限制外來人口購買商品房，更是政策上的嚴重倒退。
第四，外來人口子女入學和戶籍人口也存在明顯的不平等。長期在就業(yè)地城市居住的外來人口子女，不能在父母就業(yè)所在地參加高考，這是目前對于外來人口在教育上最大的不平等待遇。
當我們提出城市的發(fā)展走向國際時，我們應該看到，中國的城市如果不解決人口的自由流動和公共服務均等化，所謂的國際城市、國際化大都市就已經否定了自身。