前不久，審計署宣布，根據(jù)國務院要求，將對地方政府性債務進行全面審計，這一舉動再次引發(fā)了社會各界對地方政府性債務的高度關注。一些唱衰的言論，也拿地方政府性債務做文章，甚至夸大為債務危機，一時危言聳聽。面對地方政府性債務風險，除了要搞清楚底數(shù)以便于評估之外，也需要對其內(nèi)涵有一個合乎邏輯的分析和解釋。
對地方政府性債務的內(nèi)涵、性質(zhì)和合理性給出一個科學的解釋是十分必要的，正確認識地方政府性債務不僅有利于正本清源，而且有助于為管控地方政府性債務奠定良好的基礎。必須認識到，地方政府性融資是有其必要性的，因其有利于實現(xiàn)代際公平。人們在討論地方政府性債務問題時，往往沒有分清楚地方政府性債務與地方政府債務的區(qū)別，造成了認識上的混淆與偏差。如果認識上出現(xiàn)了偏差，在實際操作中，就可能諱疾忌醫(yī)，也可能隨意夸大。
地方政府性融資有利于實現(xiàn)代際公平
在人口城鎮(zhèn)化快速推進的背景下，地方政府性融資是不可或缺的。城鎮(zhèn)基礎設施建設是城鎮(zhèn)化的先行措施，規(guī)劃并組織建設城鎮(zhèn)基礎設施以及地方社會基礎設施，是地方政府的事權。而基礎設施的建設不能零打碎敲，必須在一定范圍內(nèi)把諸如給排水、供熱、供氣、通訊、電力等管線，以及需在地面上安排的綠地、停車場、廣場等相關公共設施在當期系統(tǒng)地一次性建成。這些市鎮(zhèn)基礎設施和社會基礎設施一旦建成之后，不只是當代人使用，后代子孫亦可享用。然而，當期地方財力常常是有限的，無法滿足當期的建設資金需求。這樣，地方政府性融資就成為了必要。
以地方政府性融資方式籌集資金滿足當期建設需求，其形成的債務分攤到未來若干年逐期償還，意味著讓后代不僅有享用這些基礎設施的權利，同時也分攤了償債的責任。這種代際之間權利與責任的分配并實現(xiàn)各代權利與責任的匹配，有利于代際之間的社會公平。可見，地方政府性融資是有其合理性的和公平性的。也正因為如此，世界各國大多數(shù)地方政府都采取政府性融資的方式來為城市基礎設施和其他公共性資本項目進行融資。
以階段論的觀點來觀察，我國的城鎮(zhèn)化建設正處于擴張期。城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，這在一定程度上鉗制了我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，因此，縮小城鎮(zhèn)化與工業(yè)化之間的落差，也是當前調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的要求。就此而言，我國目前因城鎮(zhèn)化建設而導致的地方政府性債務擴張也是當前階段的一種趨勢性要求。從世界范圍看，各國在城市擴張階段均伴隨著明顯的債務凸顯期。隨著我國城鎮(zhèn)化與工業(yè)化之間的落差縮小到一定程度時，城鎮(zhèn)化進入成熟時期，地方政府性融資也就會相應地呈現(xiàn)下降趨勢。也就是說，地方政府性融資是有階段性的，并非長期趨勢。因此，在城鎮(zhèn)化建設的大背景下，我國當前地方政府性融資擴大也有其階段的合理性。當前迫切需要做的不是一味詬病地方政府性融資行為本身，而是分析判斷其可承受的風險邊界，以風險意識防范地方政府性融資的過度行為。
地方政府性債務并不等于“地方政府債務”
按照近年來財政部、人民銀行、銀監(jiān)會等相關部門明確的口徑，地方政府性債務是指地方政府（含政府部門和機構(gòu)）、經(jīng)費補助事業(yè)單位、融資平臺公司等直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持，因公益性項目建設形成的債務。其中，以政府名義發(fā)債、拖欠、回購形成的債務為政府債務；而其他部分屬于政府負有連帶責任的債務，叫做政府的或有債務。
從地方政府性債務的內(nèi)涵看，其法律上的負債主體絕非僅指地方政府，包括其所屬機構(gòu)。正如美國“聯(lián)邦政府債務”和“聯(lián)邦政府機構(gòu)債務”有差別一樣，我國地方政府債務和地方政府相關機構(gòu)債務也是不一樣的。事實上，我國目前的地方政府性債務規(guī)模中包含的“地方政府債務”比例并不高。我國的《預算法》第28條規(guī)定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。這就從立法角度限制了地方政府債務的產(chǎn)生，除了國際機構(gòu)和外國政府貸款的轉(zhuǎn)貸、國債轉(zhuǎn)貸和中央代地方政府發(fā)債等直接構(gòu)成地方政府債務之外，還有工程款拖欠、工程代建（BT）等途徑形成的地方政府債務。而政府負有連帶責任的債務形成途徑卻要廣泛得多。盡管我國的《擔保法》第8條規(guī)定“國家機關不得為保證人”，但這只是限制了顯性擔保債務的產(chǎn)生。地方政府成立的投融資機構(gòu)，通過BOT等手段引入民間資金用于市政建設和公共事業(yè)，由此形成的債務都屬于政府負有連帶責任的債務，屬于隱性擔保債務，這一部分構(gòu)成了地方政府性債務的主體。
可見，地方政府性債務實際上是由兩部分組成的：地方政府債務和隱性擔保債務。前者是無條件的，后者是有條件，即可能是也可能不是政府債務。這樣一來，衡量地方政府性債務風險與地方政府債務風險的依據(jù)顯然就是不同的，不能一概而論。這兩部分的償債來源在法律上亦具有不同的性質(zhì)。地方政府債務的償債來源只能是稅收和可變現(xiàn)的國有資源；而隱性擔保債務的償債來源首先是隱性擔保對象的資產(chǎn)，只有在資不抵債的條件下，才需要用稅收去償債。這就是說，對地方政府而言，償債責任前者是無條件的，而后者是有條件的。
分清楚不同性質(zhì)的地方政府性債務，不僅對債務人的風險控制具有重要意義，而且也有利于揭示債權人面臨的風險性質(zhì)及其大小，從而約束債權人。把地方政府的隱性擔保債務視為政府債務，實際上是縮小了債權人的風險，從而不利于約束債權人的行為。由此可見，對地方政府性債務眉毛胡子一把抓，不僅不是在警示風險，反而是在幫倒忙，是在制造新的風險：道德風險，即，使法定債權人和債務人漠視風險，進而助長地方政府性債務的擴張。